文章原標(biāo)題為《垃圾短信治理新規(guī)將出臺(tái)：專家稱單罰款難根除》

垃圾短信如過街老鼠，人人喊打，用戶不勝其煩。監(jiān)管部門雖然屢屢出手，但始終如難以治愈的牛皮癬，從未被有效根除。

為徹底根治垃圾短信問題，工信部近日發(fā)布《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定(征求意見稿)》，對(duì)于違反規(guī)定的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和短信息服務(wù)提供者，最高可處以3萬元罰款。最新的消息顯示，該規(guī)定將于12月底正式出臺(tái)。這個(gè)被網(wǎng)友稱為“史上最嚴(yán)”的治理新規(guī)，能否清理干凈垃圾短信，還百姓一個(gè)安靜的手機(jī)？

誰在制造垃圾短信？

工信部此次重拳打擊垃圾短信的規(guī)定，明確了未經(jīng)用戶許可，任何組織和個(gè)人向其發(fā)送商業(yè)性短信都屬違規(guī)。同時(shí)它進(jìn)一步暢通了用戶維權(quán)的渠道，明確了如何舉報(bào)、向誰舉報(bào)及觸犯規(guī)定后所受處罰。工信部電信管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人17日向新華社記者透露，該規(guī)定待12月5日征求意見結(jié)束后將上部長(zhǎng)辦公會(huì)進(jìn)行匯總和適當(dāng)修改，于12月底正式出臺(tái)。

該規(guī)定的出臺(tái)，得到了廣大用戶的支持。近年來垃圾短信“轟炸”已給消費(fèi)者造成極大困擾。“12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報(bào)受理中心”調(diào)查顯示，今年上半年受訪用戶平均每周收到垃圾短信12條。8月份，騰訊手機(jī)管家用戶舉報(bào)垃圾短信達(dá)到5373萬條。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，垃圾短信主要來自三類“黑工廠”。一是普通手機(jī)卡，就像平常用手機(jī)發(fā)送短信一樣發(fā)送“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”垃圾短信；二是短信端口，如果發(fā)送短信的號(hào)碼是以106開頭，就是利用端口發(fā)送的；三是“偽基站”，當(dāng)用戶經(jīng)過其輻射區(qū)域時(shí)，就會(huì)收到垃圾信息。

據(jù)了解，不同來源的垃圾短信整治難度也不同。對(duì)于“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”垃圾短信，目前治理手段已趨成熟。2013年工信部全面推進(jìn)手機(jī)實(shí)名制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)個(gè)人號(hào)碼發(fā)送垃圾短信的溯源和處理。“偽基站”雖是最難打擊的發(fā)送方式，但由于其本身就違法，因此除了通信部門，公安部門也在打擊。

但對(duì)于端口類垃圾短信的治理，則長(zhǎng)期處于“拉鋸”狀態(tài)。2008年工信部就開展垃圾短信整治專項(xiàng)行動(dòng)，雖然取得一些成效，但總是無法根治。如果上網(wǎng)搜索“短信群發(fā)”或“短信平臺(tái)”等關(guān)鍵詞，依然會(huì)發(fā)現(xiàn)大量靠群發(fā)短信為業(yè)的網(wǎng)站。

“12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報(bào)受理中心”調(diào)查顯示，今年上半年，接近七成受訪用戶認(rèn)為垃圾短信數(shù)量在減少。但在垃圾短信的龐大存量面前，這種改善離百姓的期待還有很大差距。

垃圾“工廠”為何只減產(chǎn)不關(guān)門？

近年來垃圾短信屢經(jīng)打擊后有所收斂，但始終未能從根本上予以根除，其原因較為復(fù)雜。總體上看，既存在著不法分子受利益驅(qū)動(dòng)不惜鋌而走險(xiǎn)的原因，也存在著管理部門缺乏協(xié)調(diào)、打擊不力等原因。

首先，在龐大規(guī)模的垃圾短信背后，是一股“斬不斷、理還亂”的利益鏈條。

在上海從事營(yíng)銷工作的李先生表示，和其他營(yíng)銷方式相比，垃圾短信雖然不招人待見，但無論傳播效果還是人均成本都非常劃算。就算考慮罰款因素，垃圾短信的成本仍不算高，導(dǎo)致很多不良企業(yè)對(duì)垃圾短信趨之若鶩。

據(jù)悉，目前垃圾短信的行情價(jià)是每條純利潤(rùn)0.04元，發(fā)送100萬條短信基本在4個(gè)小時(shí)內(nèi)即可完成。也就是說，不法分子每小時(shí)即可凈賺1萬元。如此算來，上限為3萬元的罰款可謂是“隔靴搔癢”。違規(guī)成本之低，自然不會(huì)令違法分子放棄這種黑色利潤(rùn)。

甚至是本該承擔(dān)守衛(wèi)短信門戶的一些運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，也屢次出現(xiàn)卷入這一利益鏈條的行為。2009年和2012年，先后爆出運(yùn)營(yíng)商地方分公司涉嫌為垃圾短信發(fā)送提供便利的消息，導(dǎo)致工信部多次要求運(yùn)營(yíng)商清理排查端口類短信群發(fā)業(yè)務(wù)。

另一方面，各部門缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致打擊不力，也是垃圾短信得以生存的重要原因。“政策法規(guī)層面一直沒有明確的管理辦法，這讓打擊垃圾短信行動(dòng)的效果不長(zhǎng)久。同時(shí)在治理過程中，各部門之間配合程度不夠。”中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)反垃圾信息工作委員會(huì)秘書長(zhǎng)郝智超說。

職能部門缺乏協(xié)調(diào)甚至是推諉，直接導(dǎo)致了打擊垃圾短信行動(dòng)的低效甚至流產(chǎn)。知名電信專家付亮表示，垃圾短信大部分都是商業(yè)廣告，這屬于工商部門的職責(zé)。當(dāng)用戶向工商部門投訴時(shí)，工商部門會(huì)讓用戶去找通信部門，但通信部門又管不住廣告主。“垃圾短信治理的主要問題，在于運(yùn)營(yíng)商或工信部并不是執(zhí)法部門，即使用戶向其舉報(bào)，也不會(huì)得到真正的解決。”北京郵電大學(xué)教授闞凱力說。

堵上垃圾“大門” 新規(guī)仍需加力

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這次將出臺(tái)的嚴(yán)格新規(guī)對(duì)打擊垃圾短信有積極作用。“有了明確的罰則，對(duì)不法分子就是震懾。”郝智超說。不過他表示，打擊垃圾短信僅依靠一份文件并不能徹底解決問題，根治垃圾短信仍將是持久戰(zhàn)。

此次規(guī)定中最引人關(guān)注的是對(duì)發(fā)送垃圾短信者最高3萬元的處罰。知名互聯(lián)網(wǎng)與通信律師趙占領(lǐng)認(rèn)為，這一處罰并不算重，但相比處罰額度，更重要的是能否照章執(zhí)行。如果執(zhí)行上虎頭蛇尾，將損害法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。

實(shí)際上，這種擔(dān)心并非多余。付亮表示，工信部并沒有深度的處罰權(quán)，它的機(jī)構(gòu)設(shè)置只到省一級(jí)的通信管理局。所以在縣或者地級(jí)市一級(jí)，電信部門就根本處罰不了。有鑒于此，這一“最嚴(yán)”的措施最終實(shí)施的結(jié)果，尚有待觀察。

他同時(shí)表示，規(guī)定的細(xì)則應(yīng)更細(xì)化，具有可行性。比如，規(guī)定里的舉報(bào)方式需要改進(jìn)。用戶只能向一個(gè)部門舉報(bào)，而且舉報(bào)后要等上15天才有反饋，這很容易讓用戶失去舉報(bào)的興趣和熱情。

同時(shí)專家指出，光懲罰那些發(fā)短信的人無法從根本上解決問題，垃圾短信治理必須“齊頭并舉”。例如，打擊“偽基站”需要通信、公安等部門的長(zhǎng)期聯(lián)動(dòng)。再比如，近半年來蘋果iMessage垃圾短信呈現(xiàn)快速上升勢(shì)頭，這還涉及到跨國(guó)企業(yè)，打擊此類垃圾短信的效果，很大程度上要依賴更多部門配合的效果。但無論如何，職能部門不能因困難、技術(shù)、分工范圍等問題而推諉扯皮，尤其是自身要做到干凈，不能卷入黑色利益鏈。